按照国务院要求，国开行将在总体方案确定后6个月内按照现行法规成立股份公司。此前消息人士透露，国开行有望在6月底挂牌成立股份公司。
“从目前情况看，可能在市场准入具体规定、人事安排等方面还存在异议，国开行正在争取有利的制度安排。”上述权威人士称。其中，保留国家信用正是国开行仍在苦苦争取的一个重要内容。另外，在开发银行未来定位仍存在争议。
1994年国务院组建国开行的目标为，以集中必要的资金保证国家重点建设，缓解经济发展的“瓶颈”制约，对投资规模实行总量控制，加强国家对固定资产投资的宏观调控能力。而国开行的运作模式为，“政府选入口－开发性金融孵化－市场出口”；与此同时进行市场建设和制度建设，其核心是以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，实现政府的目标。
2007年初中央金融工作会议明确提出要推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。对政策性业务要实行公开透明的招标制。
但在今年2月国务院确定的总体改革方案中，明确国开行商业化改革后不再具有国家信用支持。
“方案确定的东西，不可能再有改变，但作为一个转型国家确实需要开发性政策金融机构继续存在，而这种机构确实还需要国家信用支持。”一位发改委官员表示。
此前，支持全面商业化的人士认为，从西方开发性金融机构发展历史看，商业化运作是必然趋势。“从目前情况看，在采用自由市场经济发展模式的英美发达国家，开发性政策金融机构已经不复存在。而在政府主导发展模式的经济体中，法国德夏银行、新加坡星展银行也已经完全商业化，没有国家信用支持了。”一位参与方案设计的人士称。
学界对此仍存在较大争议。
长期从事政策性金融研究的辽宁大学国际金融研究所白钦先教授指出，中国是一个转型国家，工业化、城市化尚需要很长一个过程，如果将国开行转变为纯粹的商业银行，将使开发金融留下一个很大空白。“法国早就实现了工业化，新加坡大部分基础设施也已经完成，德夏银行和星展银行的历史使命已经完成，但中国并不是这样。”在他看来，如果决策者确定将国开行办成商业银行，有必要再成立一个专门的政策性开发金融机构。
对此，社科院金融所所长李扬也有相似看法。
李扬认为，国开行是完成国家特殊任务的特殊公法法人机构，其信用自然是国家信用或国家信用的一部分。
比如，美国联邦国民抵押贷款协会(FNMA)和联邦住宅抵押贷款公司(FHMLC)就依然是政策性金融机构，享受国家相关优惠政策，包括发行的证券的风险资本权重为零，在必要的情况下两大公司可以分别得到最高达到25亿美元的财政资金支持。
在国开行内部，同样有不少人对商业化改革很不理解。“全面商业化后，国家将失去调控国民经济布局的一个重要工具”，一位国开行的中层研究人士称。他自1994年即进入国开行，对国开行历史情况非常熟悉。“国开行投资的绝大部分项目是配合国家产业政策、区域发展政策等进行的。”
他指出，国开行投资项目额度大，周期长，风险远高于一般商业银行的贷款项目。而且国开行的投资涉及到国民经济的许多关键领域，假如有一天出现大的危机，“没有国家信用或政府及时救助将引起巨大的系统风险”。
目前国开行超过90％的资金来源市场化发行债券，“债券发行受市场情况影响很大，没有国家信用将使国开行未来发债面临很大风险”。该人士称。
但在多年研究开发性金融的南开大学金融系主任李志辉看来，国开行商业化改革后可以兼顾原有的国家战略目标与自身的商业业绩目标。而且完全可以依靠自身良好的业绩来发债。“国开行商业化改革后依然是国有银行，至少是国有控股银行，隐性的国家信用是有的，贯彻国家目标也没有问题”。但他坦认，如果国开行上市引入境外战略投资者，肯定会有矛盾的地方。
他认为，商业化改革后国开行面临两大难题：一是资金，二是风险控制。“比起银行存款，发行债券融资的额度毕竟有限。而且发债要受利率、市场流动性等多方面情况影响，并不稳定”，“以后如何加强风险控制将是一个很大考验”。
李志辉认为，国开行转身后可以通过并购一些银行扩大自身资金来源，同时也还可通过向农信社、城信社等金融机构拆借，到国外买PE等渠道筹资。
